【一】政府产业引导基金的模式

政府产业引导基金从2002年起步发展至今，对创业企业的扶持日趋增强，运作模式也日趋完善。从2015年年初开始，全国各省市级地方政府纷纷积极主导设立政府产业引导基金掀起了政府产业引导基金的新浪潮。

一、什么是政府产业引导基金呢？

政府产业引导基金又称创业引导基金，是指由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，不以营利为目的，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创业企业发展的专项资金。

引导基金的资金来源：一般来源于财政资金和国家政策性银行，目前主要来源于财政资金。

二、政府产业引导基金如何运作？

从法律主体来分一般主要分为三种，分别为公司制、有限合伙和契约制（即信托）形式。实际操作中主要采用的是有限合伙形式：国有资产管理部门和基金管理公司做GP，引入其他资本做LP。政府平台一般做劣后，基金管理公司做中间，其他资本做劣后。只有少数引导基金仅限公司制基金，如河北省、青海省。其他形式本文不做讨论。

三、从基金的结构和目的方面又可以分为：

1、母基金+子基金的模式。母基金层面，很多地方的政府引导基金要求禁止财政资金作为劣后级，因此采用平行投资的架构，吸引大型金融机构参与，放大杠杆优势。母基金类似于FOF，投资决策重点在于优选PE机构作为子基金管理人，再撬动一层杠杆，借助各管理人的投资特点，通过子基金真正投向标的企业。

2、专项基金模式

此模式，财政资金联合行业龙头、金融机构或其他社会资本共同设立、单层基金架构，重点支持特定行业或特定类型企业。这种单层有限合伙形式的模式较为多见。对于财政来说，此类基金不在于牟利，而在于扶持产业，所以在基金退出后，财政一般会把30%-50%的收益让渡给其他社会资本方，从而增强社会资本的吸引力。

3、国企牵头类：

最为常见是设定优先劣后级结构化设计，杠杆比例2:1到4:1不等，甚至更高。金融机构认购优先级，国企或指定主体出资认购劣后级，为优先级资金提供一部分安全垫。平行投资基金较少出现。

四、政府产业引导基金的注册地要求？

对于基金管理公司，部分引导基金要求在本地注册，如深圳市及安徽省。大部分未作要求，可注册在税收等优惠政策较大的其他地区。

五、政府产业引导基金的投资领域？

支持创新企业、中小企业、产业转型升级和发展、基础设施和公共服务领域。

六、政府产业引导基金有限合伙形式的具体运作方式：

一般会有两家上市公司或者国企作为基石投资人，认缴20%以上，有些政府也会要求认缴在40%以上，政府一般出资在20%以上，剩余部分以面向社会募集资金。管理费每年2%，管理人后端业绩提成20%，其余80%LP按照出资比例进行分配。一般投资期限5-10年。大部分当地政府都会要求此基金投资本地的企业在60%以上，也有要求80%以上的。

七、政府产业引导基金的运作程序方面？

政府产业引导基金和其他股权投资基金在投资流程上并没有太大的区别，大致包括立项调研、立项评估与决策、投资管理、投资退出四个阶段。

政府产业引导基金的退出模式？

此基金为非盈利性政策性基金，所以在退出和利益分配方面，遵循保障政府资金、让利于民的原则。一般通过上市减持、股权转让、企业回购等主要方式退出。

【二】上海市及各区的政府引导基金概况、投资案例和相关政策。

一、上海市市级政府出资产业引导基金

上海市市级政府出资产业引导基金，是由上海市政府设立并按照市场化方式运作的政策性基金，主要包括上海市创业投资引导基金和上海市天使投资引导基金。

上海市市级政府出资产业引导基金采取决策、评审和日常管理、运作相分离的管理体制，由引导基金工作领导小组行使决策管理职责；在上海市发展改革委下设领导小组办公室，负责日常事务；成立独立的引导基金专家评审委员会，对引导基金拟投资方案进行独立评审；引导基金的基金募资、投资、投后管理、清算、退出等日常投资运作的职责，由符合条件的管理机构负责。

（一）上海市创业投资引导基金

1、 基本情况

上海市创业投资引导基金是由上海市政府设立并按照市场化方式运作的政策性基金，主要由上海科技创业投资（集团）有限公司（以下简称“上海科创投”）受托管理。上海科创投在2014年由上海科技投资公司与上海创业投资有限公司战略重组而成，由上海市国资委直接监管。

根据上海科创投的官网介绍，截止2019年8月，上海科创投管理与参股基金规模达696亿元，利用自有资金直接投资科创基金达47家。截至2018年底，上海市创业投资引导基金已撬动社会资本540亿元，通过参股基金投资创新型中小企业近800家。

总体而言，上海科创投通常对于子基金的投资金额不超过1亿元，同时，上海科创投要求所投资子基金应优先投资于上海市范围内的企业，且对于投资上海区域应占比最高，故所投资的子基金应以上海本地产业为重。

2、投资案例

引导基金投资范围遍布信息技术、生物、新能源等领域，共投资超过40家创投基金，包括遨问创投、艾芙兰资本、邦明资本、创业接力基金、诚毅投资、艾云创投、汉理资本、高林资本等，并已经成功从创新工场、达晨财智、新中欧创投等8个项目回购退出。

（二）上海市天使投资引导基金

1、 基本情况

上海市天使投资引导基金，是市政府为促进天使投资专业化、机构化，而针对天使投资领域设立的政策性引导基金。天使引导基金依照"政府引导、社会为主、专业化管理、市场化运作"的原则运行，通过设立资金退出让利机制，引导社会资本参与天使投资直投基金和天使投资母基金。

市级天使引导基金主要由上海创业接力科技金融集团有限公司（以下简称“创业接力集团”）受托管理，创业接力集团成立于2011年，注册资本4.22亿。根据创业接力集团的官网介绍，其管理的天使引导基金专注于投资标签鲜明的早期股权基金，自2014年来参与了青松基金、礼来亚洲、钟鼎基金、金沙江创投等多家知名投资机构。

2、投资案例

自成立以来，上海市天使投资引导基金已成功投资了近20家天使及早期创投基金，包括晨晖创投、凯风创投、合力投资、天使湾创投、青松基金、礼来亚洲、钟鼎基金、金沙江创投等。

二、上海市区级政府政府产业引导基金

目前，上海市主要区县均已出台了区级产业基金管理办法，并相应设立了区级产业引导基金，规模自五千万至二十亿不等。各区的管理办法主要从注册地、子基金规模、管理团队规模及素质、过往投资退出项目、返投要求、退出方式、出资比例、投资方式等方面做出了规定。

（一）上海嘉定创业投资引导基金

1、基本情况

上海嘉定创业投资引导基金成立于2011年10月，是由嘉定区政府设立并出资并按照市场化方式运作的政策性基金。嘉定创投的管理人为上海嘉定创业投资管理有限公司（以下简称“嘉定创投”）。截至2016年底，嘉定创投共投资基金48支，投资基金总规模达656.145亿元人民币。其中有40家基金及其管理公司均落户在嘉定，注册在嘉定的基金总规模达190.457亿元。

2、投资案例

嘉定创投引导基金依托嘉定创投，成立8年来与数十家投资机构进行了合作，包括磐石资本、丰实资本、赛富投资基金、联升创投、达泰创投、中卫创投等。

（二）浦东科技创新投资基金

1、基本情况

浦东科技创新投资基金于2019年4月完成工商登记，预计将于近期具备运作条件。科创投资基金由浦东科创集团（以下简称“浦东科创”）作为基金管理主体。浦东科创是浦东政府引导基金的主要平台，有超过20年的政府投资基金受托管理经验，浦东科创还是浦东政府引导基金的主要平台，有超过20年的政府投资基金受托管理经验。

此外，浦东新区于于2006年10月21日设立浦东新区创业风险投资引导基金，由上海浦东科技投资有限公司（以下简称“浦东科投”）作为引导基金操作主体。浦东科投现旗下共托管政府引导基金三支，分别是浦东新区创业风险投资引导基金、安徽省创业（风险）投资引导基金、湖北省荆州市创业（产业）投资引导基金，旗下管理的母基金资产接近30亿元人民币，参股基金总规模超过300亿元。

浦东新区还于2015年成立浦东新区天使投资引导基金，在五年内出资10亿元，引导社会资本10亿元，使更多社会资本进入天使投资领域，为创新创业提供资金支持。

（三）徐汇区天使投资引导基金

1、基本情况

徐汇区天使投资引导基金成立于2015年，由徐汇区政府发起设立，由上海徐汇科技创业投资有限公司（以下简称“徐汇科投”）负责管理。

2、投资案例

徐汇天使引导基金依托徐汇科投，自成立以来来参与投资了联创永津、领汇基金、汇科基金、时空五星基金、千骥生物医药基金、联升新材料基金等基金。

（四）金山区创业金山引导基金

1、基本情况

金山区创业金山引导基金是由上海市金山区政府设立并按市场化方式运作、不以营利为目的的政策性基金，成立于2013年1月15日，总募资规模为3亿元人民币。

此外，金山区财政局于2018年发起成立了金山区创新创业引导基金，目标规模达15亿人民币。

2、投资案例

两政府引导基金自成立以来，投资了“凯风创投”旗下基金、上海国悦君安大健康投资基金、上海泰山天颐创业投资基金等多个基金。

（五）闵行区创新创业投资引导基金

1、基本情况

闵行区创新创业投资引导基金包含闵行区创业投资引导基金（共两期）、闵行区天使投资引导基金和产业投资引导基金。

引导基金一期成立于2010年11月19日，总规模5亿元，引导基金二期成立于2012年10月，总规模10亿元。两引导基金均由上海熠美股权投资管理合伙企业（有限合伙）（以下简称“熠美投资”）承担管理职能。

天使基金与产业基金成立于2015年，募集规模均为5亿元。

2、投资案例

自成立以来，上述基金投资了数十家投资机构，包括紫竹小苗基金、易津资本、起点创业投资基金、众源资本、弘章资本、君联资本等。

（六）青浦发展创业投资引导基金

1、基本情况

青浦区政府于2015年3月23日发起设立青浦发展创业投资引导基金（“青浦创投”），目标规模6亿人民币，聚焦北斗、物流、会展、大健康、大旅游等领域，由上海青浦发展（集团）有限公司（以下简称“青发集团”）负责管理。

此外，上海青浦区于2010年4月1日正式启动领锐科技创业投资基金，规模为5亿元，由入驻青浦区科技创业中心的上海领锐创业投资有限公司建立。

2、投资案例

自成立以来，青浦创投投资了江苏九洲、高特佳、梁丰投资、真金大健康等基金公司。

联系地址：上海市青浦区公园路99号舜浦大厦7层

（七）杨浦区级引导基金

1、杨浦区创业投资引导基金

（1）基本情况

上海市杨浦区创业投资引导基金成立于2007年，以上海杨浦创业投资有限公司的资本金形式存续。自2009年起由硅谷银行资本（SVBCapital）受托管理，先后共发行了两期母基金。

（2）投资案例

引导基金投资了多个由知名GP团队在境内募集发起的人民币创投基金，包括IDG资本、鼎晖创投、启明创投、达晨创投、戈壁合伙人、德同资本、北极光创投、创新工尝TCL创投、大学生创业接力基金(新中欧)等。

2、杨浦双创梦想天使引投基金

（1）基本情况

杨浦双创梦想天使引投基金成立于2018年11月，由杨浦区金融办、创业接力天使及陕西泓昇投资有限公司共同发起设立，由上海接力天使创业投资有限公司（以下简称“创业接力天使”）负责管理，专注于对早期创业企业的种子投资和天使投资。

3、上海双创孵化母基金

（1）基本情况

上海双创孵化母基金成立于2016年10月，由杨浦区政府和上海双创投资中心（有限合伙）共同发起设立，由上海双创投资管理有限公司（以下简称“上海双创”）负责管理，基金用于引导一批优质的天使投资、创业投资、产业投资基金投资新一代信息技术、生物医药、新材料等战略性新兴产业。

（八）黄浦区创业创新产业引导基金

1.基本情况

2017年，为吸引社会资本参与黄浦区科创产业投资，黄浦区政府成立了30亿元政府投资基金，采用“母子基金”运作模式，其中创业创新产业引导基金总额10亿元，由上海黄浦投资控股（集团）有限公司（以下简称“黄浦投资”）受托管理。

2.投资案例

截止2019年5月，创业创新产业引导基金已参投上海国和二期现代服务业股权投资基金、苏民投君信（上海）产业升级与科技创新股权投资基金两个项目，协议投资金额各2亿元，基金目标规模各15亿元。

（九）奉贤区产业发展引导基金

奉贤区产业发展引导基金成立于2017年，目标规模20亿元，由上海奉贤投资（集团）有限公司（以下简称“奉贤投资”）受托管理。

【三】、关于政府产业引导基金的一些思考

“基金”这一名词，其词义就是为了某种目的而设立的具有一定数量的资金。通俗讲，就是集中力量（钱）为一个目标发展。而政府产业引导基金，我认为跟市场上所有的基金（如风险投资基金、私募基金、养老基金、信托基金等），是完全不同的两个类型。虽然挂了“基金“两个字，但是政府引导基金的经营好坏，不应该是以资本市场的盈利来衡量的，最起码不应作为最主要的衡量标准，而是应该是次要指标。

政府产业引导基金的目的，不应该是以赚钱为核心目的。

政府产业引导基金，首先应该始终明确政府主导的职能，需要兼顾政府与市场两个维度，其次，再筛选项目。政府层面关注的是资源，是产业，是就业，是区域经济发展，而不是单纯的钱，钱再多，没有产业，钱对国家来说也就是废纸一堆。

当然，我说政府产业引导基金应该更关注产业、就业等，不是让大家都当个产业“接盘侠”，承接发达地区劳动密集型工厂的转移。

合肥：在承接发达地区劳动密集型产业的同时，积极点亮“创新科技树”，舍得投入巨资，发展产业。

2007年，拿出全市三分之一的财政收入，引进京东方和它的第六代液晶面板生产线；

2011年又拿出100多亿进军半导体，投了长鑫/兆易创新；

2019年，又拿出100亿进军新能源；

2020年4月，斥资70亿邀请蔚来中国总部项目落户合肥。

众所周知，当前社会是创新的时代，各行各业的技术更迭速度前所未有，历史经验也证明，科技的进步是一国崛起的最重要保证。“政府产业引导基金”作为政府介入产业的最直接刺激手段，如何引导产业发展、产业创新是其核心价值。

由此，我建议在设立”政府产业引导基金”的时候，应该从三个核心出发：

其一，对于”政府产业引导基金”，应该设定更清晰的“产业引导目标”。而非仅仅考核资金增长、税收增长，将“被投企业产业链情况、被投企业营收增长、被投企业当地员工数量及增长情况、重点产业集聚情况”等因素，形成综合考量指标；

其二，对于“政府产业引导基金”，其投资资金，对于企业的哪些技术创新提供助力，这一点应该作为前期筛选项目的重要考虑要素以及洽谈要点。例如医药企业，有没有计划开发新产品？原有产品，有没有计划在资金帮助下，走入新的阶段？

其三，“政府产业引导基金”应该设立”亏损指标“，即”项目死亡指标“。本身投资多数情况是二八原则，即”20%的项目赚的钱覆盖80%的亏损”。基金要有更宽和的退出机制，可以比传统投资基金退出机制更宽松，给更多创业者更多的创新创业时间。类似红杉资本提倡的“创业者身后的创业者”，产业引导基金应该为创业者做雪中送碳的事情，而非锦上添花。例如合肥70亿投资“蔚来汽车”。

此外，现在各地都在讲人才引进，人才落户，其实除开几个重点地区，其他地区，人才引进都很乏力，哪怕就是一些顶尖院校所在区，没有好的产业，也难以真正吸引到人才。而对于目前人才落户奖励的政策，目前国内很多地区，都在制定相关政策，其实这一政策在初期确实很有些吸引力，但是政策时效性过去后，真正的人才留存，其实并不高。

其实，我认为还有一条增加区域人才规模及厚度的路，即优先通过教育部门统计区域内教学情况，尤其是区域户籍考上顶尖院校的人才，针对他们专业比较集中的行业以及一些通用专业的情况，通过产业引导基金，定向招引这些行业的优质企业。而不是一上来就着眼高精尖的产业，区域内条件不具备，强行引进，低效、成本大在所难免。

从我自己角度出发，如果我擅长的专业，在老家就有行业的顶尖企业，或者有众多此行业企业，那我肯定优先选择回老家就业，反正当前各企业HR对个人履历的关注，更关注在行业顶尖/优质企业的任职履历以及成绩，你在哪里上班，每人关心。这样的话，即不影响个人成长，又可以在老家熟悉的环境工作，工作、生活一举两得。

同时，随着企业的成长，人才需求增长，也可以进一步吸引其他地域相关人才落户当地。形成正向循环。而不是传统的政策引进人才→人才觉得发展受限，出走→再引进，这样的恶性循环。

而且这种当地人才就业当地，对企业来说，也是人才稳定的一剂良药。

此外，经过这两年疫情的冲击，线上办公的规模其实是不断壮大的，有些行业或者有些公司部门，完全可以迁到外地，线上协同交流，帮助企业进一步降低成本，提升员工工作满意度、积极性。

这些，其实都可以通过产业引导基金，吸引产业，以产引人，以人稳产来实现。

近年来，国内一线城市、新一线城市，发展迅猛的，其“政府产业引导基金”运用的都比较好，对区域产业促进作用明显，同时，也存在一些区域，空有名头，尚需深层次思考。