发改委田智宇：国家八项指标七项指向绿色发展与安全，碳减排和能源转型刻不容缓

国家发改委能源研究所  田智宇

当前，我国同时面临常规污染物减排与碳减排的双重压力。从常规污染物来看，二氧化硫、氮氧化物大约在 2015 年前后已经实现达峰，目前排放量持续下降，但进一步改善环境质量依旧存在不少挑战，核心根源就在于我国能源消费仍在持续增长，而能源增长尚未与碳排放实现脱钩。

我们追求经济持续发展，也允许能源总量合理增长，但新增能源供给应当尽可能依靠零碳能源。当前我们面临现实矛盾：原先规划 2030 年能源消费总量控制在 60 亿吨标准煤左右，而现在实际已经达到 61 亿吨。尽管近几年可再生能源发展速度很快，但全社会能源需求增长同样迅猛，给转型带来不小压力。

碳目标层面，我们肩负 2030 年前实现碳达峰，以及 “十五” 时期单位 GDP 碳排放强度下降 17% 的任务。结合人均增速 4.5%5% 进行测算，“十五” 期间全国碳排放增量空间仅有约 4.6 亿吨，碳排放增量空间约束十分严峻。叠加俄乌冲突、地区局势动荡、极端天气频发等外部因素，我国正处在发展、减排、安全多重挑战交织的复杂环境之中。

在此背景下，我们的奋斗目标，是实现高质量发展、高水平安全、高品质生态。党的十八大之后，尤其是进入 “十四五” 阶段，国家持续推动经济社会发展全面绿色转型，出台双碳 “1+N” 政策体系，我国生态文明建设正式进入以降碳为重点战略方向的新阶段。

控碳降碳，绝不只是能源系统单方面的调整，而是要求整个经济社会发展模式实现变革，要做到全方位、全领域、全地域协同推进。转型过程不能只盯着碳排放指标，必须统筹兼顾发展、减排与安全三大维度。

翻看 “十五” 规划纲要，全部 20 项指标当中，经济社会发展类指标已经不再设置为约束性指标。全部约束性指标一共 8 项，1 项属于教育领域，剩余 7 项全部聚焦绿色发展与安全；其中安全类 2 项，分别是粮食安全、能源安全，另外 5 项均为绿色低碳相关指标。由此可见，碳强度下降目标的实现，是建立在发展与安全优先的前提之上，任务艰巨。

今年上半年，两办印发经中央政治局会议审议通过的《碳达峰碳中和综合评价考核办法》，作为党内法规文件，标志着我国正式落地实施双碳综合评价考核，考核要求进一步抬升。这套考核采用 “5+9” 指标体系，既包含碳强度下降，也涵盖碳排放总量、煤炭消费量、石油消费量、非化石能源占比等关键约束指标。9 项细分指标覆盖工业、建筑、交通、公共机构等重点领域，同时设置过程监测类指标，例如新增用电需求中清洁电力占比、新建 “两高” 项目碳排放置换落实情况等。自上而下的考核压力正在层层传导、逐级落地。

碳排放绝大部分来源于能源活动，能源是双碳工作最关键的一环。党的二十大以及 “十四五” 规划纲要明确提出建设能源强国、构建新型能源体系。这里的 “新”，体现在五个方面：一是新的安全体系，强化能源系统安全韧性；二是新的能源结构，持续提升非化石能源占比；三是新的系统形态，打造新型电力系统、热力系统、原料系统；四是新的产业体系，不再局限于传统能源的供给和消费，把新能源装备制造 “新三样” 以及各行业与能源融合发展纳入进来；五是新的治理体系，完善配套制度机制。

截至去年年底，我国非化石能源占一次能源消费比重为 21.7%，当前能源体系依旧以化石能源为主。“十五” 时期正是能源转型的关键窗口期，我们要推动能源体系逐步由化石能源主导向非化石能源主导过渡。2030 年前实现碳达峰，本质上就是化石能源消费逐步触顶，新增的能源需求要尽可能全部由非化石能源来满足，这也是我国能源转型的标志性节点。

大力发展可再生能源，是破解当前矛盾的根本出路。“十五” 规划对风光水核多能并举作出系统部署，既设置 2030 年发展目标，也提出 2035 年可再生能源倍增目标：到 2030 年，非化石能源装机占比、非化石能源发电量占比均力争达到 50%。

可再生能源开发要坚持 “远方大基地 + 本地开发利用” 相结合。“十五” 期间风光新增装机规模将超过 10 亿千瓦，但西电东送新增输送能力仅有 8000 万千瓦，绝大部分新能源要依靠就地就近开发利用。能源局明确要求东部地区新增能源需求 70% 依靠本地能源供给来支撑。消纳层面，主要依托电力系统，同时大力拓展非电利用，“十五” 期间可再生能源非电利用规模要实现倍增。布局上，一方面推进三北风光大基地、西南水风光综合基地、沿海核电与海上风电；另一方面大力发展分布式新能源。

伴随高比例新能源大规模并网，新型电力系统建设必须加快推进。要强化区域之间、不同能源品种之间的协同互济，提升极端工况下的能源保障能力。同时大力提升储能调峰能力，落实 2030 年储能发展目标，统筹抽水蓄能、新型储能、需求侧响应规模。对于煤电，短期内装机仍有一定增长空间，但发电量逐步下降将是长期趋势。

需求侧，节能提效依然要摆在突出位置。节能是我国的 “第一能源”。现在我们从能耗双控转向碳排放双控，但绝不意味着放松节能要求。在双碳 “5+9” 考核体系当中，设置单位 GDP 能耗下降约 10% 的指标，对比 “十四五” 时期全口径能耗降幅约 4.5%，“十五” 时期节能任务依旧很重。

新时期的节能工作有全新内涵：第一，不只是简单节约能源，核心是节约化石能源，优先多用可再生能源。国家已经建立可再生能源最低消费比重制度，对钢铁、水泥、电解铝、多晶硅、数据中心等高耗能行业设定可再生能源消费最低占比，相关指标由过去以监测为主逐步转向考核，并且指标会随着产业发展动态上调。第二，节能工作思路转变为 “管住两头”。经过二十余年节能改造，各行业绝对落后产能占比已经不高，不少企业已经达到国际先进水平。下一步，一方面推动九大重点行业标杆产能占比继续提升，将标杆产能占比由现在 5%10% 提高 1520 个百分点；另一方面加快低效落后产能改造升级，改造形成的节能量可以作为碳排放置换的来源。第三，摒弃过去能源领域单兵作战模式，走向系统集成融合。新能源建设不仅要解决发电问题，更要解决输送和消纳问题，大项目前期规划就要同步考虑消纳方案；推动绿色电力和高价值绿色用能需求精准匹配，实现可再生能源度电效益最大化。同时协同推进产能治理与碳排放双控，遏制行业内卷式竞争，把节能降碳作为产业政策重要牵引，相关政策调整已经在部分行业落地实施。

“十五” 是 2030 碳达峰的决胜阶段，我们在聚焦达峰任务的同时，也要超前谋划 2060 碳中和长远愿景。国家已经启动零碳示范工程布局：规划建设约 100 个零碳园区、500 个零碳工厂，打造零排放运输走廊，推进建筑领域低碳零碳供能系统建设。大力开展面向碳中和的低碳、零碳技术创新、业态创新与模式示范。

降碳优先，但绝不放松常规污染物治理。“十四五” 时期我们强调 “减污降碳”，到 “十五” 时期，工作逻辑调整为 “降碳减污协同增效”，降碳放在首要位置。对于京津冀、长三角、汾渭平原等重点区域，要完成污染物减排目标，就必须推动能源深度低碳转型；针对炼油、部分燃煤工业，推进燃煤清洁替代、部分地区深度减煤，实现降碳和减污的效益协同最大化。

制度建设层面，过去地方更多依靠行政手段推进工作，未来将走向行政、市场、法治协同发力。一方面完善法律法规，推进《可再生能源法》《节约能源法》修订；另一方面深化电力市场、全国碳市场改革，推进碳市场扩围，完善配额分配机制，在部分行业探索总量管控机制。

最后，国际合作不容忽视。我们既要正视绿色贸易壁垒带来的现实挑战，也要看到其中蕴藏机遇。我国是全球跨国公司供应链碳足迹核算最重要的基地，国内产业不仅要满足国内政策要求，还需要适配海外下游市场的绿色标准。如果我们持续推动产业绿色升级，提升企业 ESG 建设水平，完全有机会把外部压力转化为产业竞争新优势。